建立自行監(jiān)測制度，強(qiáng)化環(huán)境管理

馬中 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院

　　2017年4月7日，海南省發(fā)出了第一張具有全國統(tǒng)一編碼的排污許可證。在發(fā)這張證的同時(shí)，海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳廳長鄧小剛還做了一件非常重要的事——將在線監(jiān)測設(shè)備所在的CEMS小屋的鑰匙交給了企業(yè)。

　　這雖然是一個(gè)儀式，但這一交接意味著，企業(yè)將對自己的排污行為負(fù)完全的責(zé)任，自主監(jiān)測，自主記錄，自證守法，從自證實(shí)現(xiàn)排污者的自律，重建政企關(guān)系，構(gòu)建誠信社會(huì)。

　　中國正在進(jìn)行固定污染源管理制度的改革，排污許可制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)管理制度，建立這項(xiàng)制度是環(huán)境管理精細(xì)化的必由之路，是依法厘清環(huán)境責(zé)任，遏制環(huán)境污染與破壞的根本手段。以往企業(yè)到底排了些什么污染物，排了多少污染物，企業(yè)自己說不清楚，最終還是由環(huán)保部門來說。即使企業(yè)自行做了監(jiān)測和記錄，也因?yàn)楸O(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范，監(jiān)測行為缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致其結(jié)果缺乏可靠性、權(quán)威性。目前，國家提出了“十三五”期間實(shí)現(xiàn)“全面達(dá)標(biāo)排放”，以達(dá)標(biāo)排放作為排污許可證對企業(yè)監(jiān)管的底線要求，既是對過往監(jiān)管不到位的正視，也是推動(dòng)信息歸真，責(zé)權(quán)歸位的重要舉措。

　　因此，企業(yè)自行監(jiān)測、自證排放的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，是實(shí)施排污許可證監(jiān)管功能的基本保障，自行監(jiān)測制度的建立也為環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境保護(hù)稅等環(huán)境管理制度的實(shí)施提供了支撐和保證。從這個(gè)意義上講，在開始建立排污許可證制度的同時(shí)，適時(shí)建立和完善自行監(jiān)測制度是非常必要的。環(huán)保部作為國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門，有責(zé)任制定和發(fā)布各個(gè)行業(yè)的自行監(jiān)測技術(shù)指南和規(guī)范，作為與排污許可證匹配的指導(dǎo)性文件。

　　最近環(huán)保部出臺(tái)的《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》（以下簡稱“總則”），《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 火力發(fā)電及鍋爐》及《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 造紙工業(yè)》是排污許可證制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實(shí)施許可證制度的主要措施，企業(yè)自行監(jiān)測的作用和必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是體現(xiàn)了“全過程”管理的思路，監(jiān)測的內(nèi)容不僅限于污染物的排放，也包括與污染排放相關(guān)的重要生產(chǎn)參數(shù)；規(guī)范的內(nèi)容也不僅僅限于監(jiān)測本身，還包括了記錄與報(bào)告的相關(guān)要求，這就為企業(yè)“自證守法”提供了閉合的證據(jù)鏈。

　　二是對企業(yè)編制自行監(jiān)測方案提供了系統(tǒng)指導(dǎo)，并且與行業(yè)特點(diǎn)相結(jié)合，具有實(shí)際可操作性，促使排放數(shù)據(jù)信息歸真。當(dāng)監(jiān)測數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范、完整、準(zhǔn)確，就能夠?yàn)榄h(huán)境信息公開建立基礎(chǔ)條件。

　　三是具有一定的前瞻性，比如火電行業(yè)空氣污染物排放的氨與造紙行業(yè)廢水排放的全鹽量，一些地方標(biāo)準(zhǔn)中有了相應(yīng)的控制要求，目前國家標(biāo)準(zhǔn)沒有對排放限值做出規(guī)定。這次《指南》中都提出了技術(shù)規(guī)定。

　　四是體現(xiàn)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理思路，為許可證制度的推進(jìn)完善留出延伸空間?！吨改稀凡粌H要求企業(yè)對其排放所涉及的所有污染因子進(jìn)行監(jiān)測，也有針對性的提出，企業(yè)應(yīng)該對其周邊環(huán)境中的相關(guān)污染物濃度進(jìn)行監(jiān)測。這樣不僅有利于企業(yè)“自證清白”，也有利于將企業(yè)的排放行為與環(huán)境質(zhì)量的要求建立起聯(lián)系，為將來最終實(shí)現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的“一企一證”打下基礎(chǔ)。另外，“總則”將排污企業(yè)所在區(qū)域和流域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的污染物作為該企業(yè)應(yīng)該監(jiān)測的主要排放指標(biāo)，也是體現(xiàn)這一思路的規(guī)定要求。

　　作為一項(xiàng)新建立的環(huán)境管理制度，《自行監(jiān)測指南》還需要在實(shí)施過程中不斷完善。它不僅要與每個(gè)行業(yè)許可證的申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范協(xié)調(diào)一致，還要和行業(yè)本身的實(shí)際相結(jié)合。許可證制度建立的初期，是在普遍缺乏行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的情況下，根據(jù)現(xiàn)有信息“自上而下”的制訂規(guī)范、搭建框架體系，在具體操作中是否具有普適性，一些要求是否合理，以及是否存在重要的遺漏等等，需要得到驗(yàn)證與修正，通過自行監(jiān)測、記錄收集和累積建立起數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之后，再對制度設(shè)計(jì)進(jìn)行完善，這是一個(gè)逐步推進(jìn)，循環(huán)上升的過程。從這個(gè)意義上說，企業(yè)自行監(jiān)測的執(zhí)行能夠?yàn)楦倪M(jìn)完善排污許可證制度提供重要支持。分行業(yè)按規(guī)范將自行監(jiān)測落實(shí)到位，并且轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，賦予許可證乃至基于許可證的監(jiān)測記錄、報(bào)告以充分的合法性。不僅要求讓企業(yè)必須有準(zhǔn)確而完整的污染物排放監(jiān)測記錄，也讓企業(yè)的自行監(jiān)測的記錄和報(bào)告成為守法依據(jù)，包括實(shí)施成為計(jì)算環(huán)保稅等環(huán)境政策的有效依據(jù)，消除以往排污申報(bào)、排污收費(fèi)中的自由裁量與模糊地帶，將污染者付費(fèi)、污染者治理建立在污染者負(fù)全責(zé)的基礎(chǔ)上。

　　為了實(shí)現(xiàn)自行監(jiān)測應(yīng)有的功能，其制度的設(shè)計(jì)和完善還必須以“可核查性”為基本目標(biāo)和原則。目前的 “總則”和《指南》里，已經(jīng)考慮了用企業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的信息與排放數(shù)據(jù)之間建立邏輯關(guān)系的做法來為核查建立證據(jù)鏈。但對一些以往未納入監(jiān)管范圍的污染物提出的監(jiān)測要求和技術(shù)指導(dǎo)，是否具備可操作性，技術(shù)上是否可以獲得有效數(shù)據(jù)，可能還需要有一個(gè)探索的過程，但規(guī)范要求一經(jīng)提出，本身也能促使行業(yè)改進(jìn)，促使技術(shù)進(jìn)步來提供有效的支持?？傊?，容許并引導(dǎo)自行監(jiān)測逐步改進(jìn)和完善，既是對企業(yè)的要求，也是對監(jiān)管部門的要求。

　　《總則》中有一些規(guī)定，可能造成認(rèn)識(shí)的歧義，執(zhí)行上的漏洞，給不負(fù)責(zé)任的企業(yè)可乘之機(jī)，因此需要進(jìn)一步明確和規(guī)范。比如“監(jiān)測成本應(yīng)與排污企業(yè)自身能力相一致，盡量避免重復(fù)監(jiān)測”。自行監(jiān)測是企業(yè)作為排污者的主體責(zé)任，主管部門不必要替企業(yè)考慮監(jiān)測成本問題。如果規(guī)范明確，要求準(zhǔn)確，企業(yè)不會(huì)重復(fù)監(jiān)測。但同樣企業(yè)不能以能力或者成本為理由不實(shí)行自行監(jiān)測。任何情況下，如果一個(gè)企業(yè)因?yàn)槁男协h(huán)保責(zé)任導(dǎo)致破產(chǎn)，那就說明這個(gè)企業(yè)的盈利是建立在掠奪公共環(huán)境資源的基礎(chǔ)上，從社會(huì)全成本考慮它就不應(yīng)該存在。搞清楚污染物的排放情況是對污染有效控制和治理的前提，自行監(jiān)測、記錄與自證守法的成本也是“污染者付費(fèi)”應(yīng)有之義。

　　最后，也是最重要的一點(diǎn)，在自行監(jiān)測制度完備并實(shí)施的條件下，自行監(jiān)測從形式上看像是企業(yè)自主自治，但是，這并不意味著監(jiān)督性的監(jiān)測和對自行監(jiān)測的監(jiān)督管理可以放松。在企業(yè)自證清白的證據(jù)鏈已經(jīng)清晰可查的情況下，監(jiān)管可以不用“貓捉老鼠”，可以減少反復(fù)現(xiàn)場核查的頻次，但是監(jiān)管必須更加把力氣用在“刀刃”上：一方面，要改革日常監(jiān)管的方式，將對企業(yè)提交的報(bào)告的核查作為常規(guī)的監(jiān)管模式，并制訂相關(guān)工作規(guī)范；另一方面，將“依證監(jiān)管”落實(shí)到位，監(jiān)督性的監(jiān)測要有的放矢，一旦發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假等行為必須執(zhí)法從嚴(yán)，形成威懾，才能使自行監(jiān)測成為企業(yè)自律和行業(yè)公平的保障。如果做不到這一點(diǎn)，不僅自行監(jiān)測將失去作用，許可證制度也會(huì)成為空談。所以，還必須建立與自行監(jiān)測相匹配的監(jiān)管制度。