首例大氣污染環(huán)境公益訴訟探路尋徑

 

　　2198.36萬元巨額賠償，全國首例針對大氣污染行為的環(huán)境公益訴訟案件，貼著這些標簽的中華環(huán)保聯(lián)合會與德州晶華集團振華有限公司（以下簡稱振華公司）大氣環(huán)境污染責任糾紛公益訴訟一案，日前引發(fā)了廣泛關(guān)注。

　　根據(jù)山東省德州市中級人民法院的一審判決，被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。

　　從被告角度看，振華公司為何被提起公益訴訟？從原告角度看，中華環(huán)保聯(lián)合會共提起5項訴訟請求，為何其他3項被駁回？從公眾角度看，2198.36萬元的賠償誰來定，怎么定？記者進行了深入調(diào)查采訪。

　　關(guān)注 1

　　被訴企業(yè)多次受處罰仍不整改，持續(xù)超標排放

　　振華公司成立于2000年，是一家經(jīng)營范圍覆蓋電力生產(chǎn)、平板玻璃、玻璃空心磚、玻璃深加工、玻璃制品制造等領(lǐng)域的民營企業(yè)。它位于德州市德城區(qū)，周圍被居民小區(qū)環(huán)繞。中華環(huán)保聯(lián)合會收集的證據(jù)顯示，這家建在市區(qū)內(nèi)的企業(yè)之前曾長期排污，有過多次被處罰的經(jīng)歷。

　　根據(jù)德州市環(huán)境保護監(jiān)測中心站的監(jiān)測，2013年11月，2014年1月、5月、6月、11月，2015年2月……振華公司多次出現(xiàn)超標排放二氧化硫、氮氧化物及煙粉塵的情況。在此期間，德州市環(huán)境保護局和山東省環(huán)境保護廳曾5次對振華公司進行行政處罰。

　　2014年11月，山東省環(huán)保廳對包括被告在內(nèi)的11家企業(yè)的嚴重環(huán)境違法問題進行立案處罰，振華公司因超標排污被處罰10萬元，其中一條生產(chǎn)線被“叫?！?。但是，在被環(huán)境保護主管部門多次處罰后，這家企業(yè)并未進行整改，繼續(xù)超標向大氣排放污染物。

　　2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會向德州市中級人民法院遞交立案材料，就振華公司污染大氣行為提起公益訴訟，媒體紛紛跟進報道，引起了社會各界的強烈關(guān)注。就在一天后，德州市長楊宜新、副市長孫開連約談了德城區(qū)政府和被訴公司的主要負責人，提出4條整改措施，并要求盡快對企業(yè)進行搬遷改造，爭取2016年7月重新投產(chǎn)。

　　2015年3月23日，德州市環(huán)境保護局責令振華公司全面停產(chǎn)整治，停止超標排放廢氣污染物。2015年3月27日，振華公司現(xiàn)有生產(chǎn)線全部放水停產(chǎn)，并另外新選廠址，原廠區(qū)準備搬遷。

　　關(guān)注 2

　　大氣污染損害賠償費用計算開辟新路徑

　　引起媒體廣泛關(guān)注和社會公眾好奇的是，2198.36萬元的賠償數(shù)額是怎樣得出的。

　　大氣污染類維權(quán)難以確定損害數(shù)額

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第23條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

　　本案律師、山東康橋律師事務(wù)所合伙人李樹森向記者介紹說，由于大氣污染物的流動性、遷移轉(zhuǎn)化性等特點，大氣污染類維權(quán)難以確定具體的損害賠償數(shù)額。本案依據(jù)2015年1月7日施行的《解釋》第23條，通過防治污染設(shè)備的運行成本，折算損害賠償數(shù)額，為大氣污染類公益訴訟案的損害額認定開辟了一條新路徑。

　　通過虛擬治理成本法計算損害數(shù)額

　　2015年12月，中華環(huán)保聯(lián)合會與環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院簽訂技術(shù)咨詢合同，委托其對振華公司排放大氣污染物致使公私財產(chǎn)遭受損害的數(shù)額等進行鑒定。

　　2016年5月，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風險與損害鑒定評估研究中心作出評估意見，鑒定結(jié)論為，被告在鑒定期間超標向空氣排放二氧化硫255噸、氮氧化物589噸、煙粉塵19噸。單位治理成本分別按0.56萬元/噸、0.68萬元/噸、0.33萬元/噸計算，按照參數(shù)為5計算，生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額分別為713萬元、2002萬元、31萬元，共計2746萬元。

　　在本案審理過程中，經(jīng)原告中華環(huán)保聯(lián)合會申請、法院予以準許，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院專家吳瓊出庭，并就二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵超標排放給大氣造成的損害、污染物排放時間、污染物排放量、單位治理成本、虛擬治理成本、生態(tài)損害賠償數(shù)額的確定以及被告投入運營設(shè)備是否會對虛擬治理成本產(chǎn)生影響等，提出專家意見。

　　針對原告委托環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院進行的鑒定評估，法院審理認為，評估機構(gòu)具有法定資質(zhì)，評估事項與待證事實有關(guān)，評估依據(jù)均已經(jīng)過原、被告雙方的質(zhì)證，具備證據(jù)的真實性、客觀性、關(guān)聯(lián)性，且被告未舉出相反證據(jù)推翻這一結(jié)論，所以報告可以作為認定事實的依據(jù)。

　　按照規(guī)定，被告振華公司所在的環(huán)境空氣二類區(qū)生態(tài)損害數(shù)額為虛擬治理成本的3倍~5倍。最終，法院認定按虛擬治理成本的4倍計算生態(tài)損害數(shù)額，即2198.36萬元。

　　關(guān)注 3

　　懲罰性損害賠償暫不適用于環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域

　　中華環(huán)保聯(lián)合會在起訴書中提出了5項訴訟請求：停止超標向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施；賠償因超標排放污染物造成的損失；賠償因拒不改正超標排放污染物行為造成的損失；在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉；本案訴訟、檢驗、鑒定、專家證人、律師及其他訴訟支出的費用由被告承擔。

　　記者注意到，訴訟團隊參照“按日計罰”條款，創(chuàng)造性地提出了懲罰性賠償780萬元的訴訟請求，但最終法院沒有支持這項主張及意見。但是，在李樹森看來，此項訴訟請求的提出本身就具備重要的現(xiàn)實意義。

　　“對于消除環(huán)境保護領(lǐng)域違法成本低的痼疾而言，按日計罰可謂一劑猛藥?！彼f，“按日計罰是行政處罰措施，其實質(zhì)是體現(xiàn)環(huán)境違法者的法律責任。本案中，提起訴訟前，行政執(zhí)法機關(guān)沒有對違法企業(yè)實施按日連續(xù)處罰。在此前提下，出于維護公共利益的目的，我們將按日計罰作為懲罰性賠償訴求的參考依據(jù)?！?/span>

　　從立法實踐看，近年來，在消費者權(quán)益保護、產(chǎn)品責任、商品房買賣以及食品安全等立法領(lǐng)域，已借鑒或確立了懲罰性損害賠償制度。作為民事?lián)p害賠償制度的重要組成部分，懲罰性損害賠償能否適用于環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是值得研究探討的問題。

　　由于被告已于2015年3月27日放水停產(chǎn)，停止使用原廠區(qū)，因此，法院僅判決其承擔賠禮道歉的民事責任。而“增設(shè)大氣污染防治設(shè)施”、“懲罰性賠償”等訴訟請求，并不屬于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋規(guī)定的承擔責任的方式中的任何一種，故不予支持。

　　中華環(huán)保聯(lián)合會法律服務(wù)中心督查訴訟部副部長魏哲在接受采訪時表示，本案有利于促進企業(yè)綠色生產(chǎn)和綠色轉(zhuǎn)型，承擔相應的環(huán)保責任。

　　被起訴后，振華公司關(guān)閉了生產(chǎn)線，實施搬遷改造。2015年10月30日，德州晶華集團放棄浮法玻璃項目，牽手中國建材集團，共同出資建設(shè)綠色建材產(chǎn)業(yè)園項目，在超白玻璃、電子玻璃等高端領(lǐng)域下功夫。這一次，項目將同步建設(shè)脫硫、脫硝、除塵等一體化環(huán)保設(shè)施，確保清潔、綠色生產(chǎn)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型陣痛后的涅槃重生。

　　采訪札記

　　推動形成環(huán)保法實施“雙軌制”

　　“本案可以稱得上是以公益訴訟助力行政執(zhí)法的典型代表?！北景嘎蓭煛⑸綎|康橋律師事務(wù)所合伙人李樹森一語中的。

　　在中華環(huán)保聯(lián)合會提起民事公益訴訟前，振華公司曾被環(huán)境保護部點名批評。2014年底，其被山東省環(huán)保廳處以10萬元罰款和“一條生產(chǎn)線停產(chǎn)治理”的行政處罰；而德州市環(huán)保局更是先后4次對這家企業(yè)進行了每次10萬元的處罰。但罰款過后，振華公司仍然“我行我素”，持續(xù)超標向大氣排放污染物。

　　中華環(huán)保聯(lián)合會在起訴書里寫道：“被告這種無視國家環(huán)保和大氣污染防治等方面的法律法規(guī)、長期違法持續(xù)超標排放污染物的行為，性質(zhì)極其惡劣，后果極其嚴重，不僅對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的污染，還對一定范圍內(nèi)居民的生命和健康權(quán)產(chǎn)生了巨大的危害，特別是對人體呼吸系統(tǒng)的損害是最嚴重的?！?/span>

　　在環(huán)境保護主管部門執(zhí)法手段有限的情形下，社會組織提起環(huán)境公益訴訟成為厲行法治的重要力量。李樹森分析說，在本案中，環(huán)保部門只能根據(jù)違法事實和情節(jié)，對企業(yè)違法排污行為給予包括罰款在內(nèi)的行政處罰，而無法對其造成的污染損害提出賠償請求，造成了違法成本低、違法行為屢禁不止等問題。通過提起環(huán)境公益訴訟的方式，可以根據(jù)污染者造成損害的程度提出賠償訴求，加大了懲罰力度，顯然能夠彌補環(huán)境執(zhí)法部門手段有限的不足。

　　在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，面對復雜多樣的環(huán)境問題，僅僅依靠環(huán)保部門“單軌制”的環(huán)保法實施機制已力不從心。以環(huán)保公益組織為主體的社會力量推動環(huán)保法實施，可以有效彌補公權(quán)力的不足，并與公權(quán)力結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)保法實施機制。